Salariile bugetarilor în funcție de posibilitățile reale ale statului – o propunere pentru un nou mecanism de salarizare

Una dintre problemele recurente ale salarizării în sectorul public din România este lipsa unei legături suficient de clare între nivelul salariilor și capacitatea financiară reală a statului. Majorările salariale sunt, de regulă, rezultatul unor decizii politice, al negocierilor sectoriale sau al corectării unor dezechilibre acumulate, iar perioadele de dificultate bugetară conduc ulterior la înghețări, limitări sau măsuri de austeritate. Rezultatul este un sistem dificil de anticipat atât pentru angajați, cât și pentru stat.

O alternativă ar putea fi introducerea unui mecanism obiectiv prin care masa salarială a sectorului bugetar să fie stabilită anual ca procent din resursele financiare de care statul dispune efectiv. Într-un asemenea sistem, salariile bugetarilor ar putea crește atunci când veniturile statului cresc și ar putea suporta ajustări atunci când posibilitățile financiare ale țării se reduc, dar după reguli cunoscute dinainte și cu mecanisme care să împiedice variațiile bruște.

Ideea fundamentală ar putea fi exprimată foarte simplu:

statul nu ar trebui să stabilească mai întâi cât dorește să cheltuiască pentru salarii și abia apoi să caute resursele necesare, ci să stabilească mai întâi de ce resurse dispune și ce proporție rezonabilă din acestea poate fi destinată salarizării personalului public.

De la procent din PIB la procent din veniturile disponibile

Cadrul fiscal actual utilizează produsul intern brut drept reper important pentru cheltuielile de personal. Legea nr. 42/2026 privind plafoanele unor indicatori fiscal-bugetari stabilește, de exemplu, pentru 2026 un plafon al cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat de 8,1% din PIB și un plafon nominal de 166,16 miliarde lei.

PIB-ul măsoară însă valoarea bunurilor și serviciilor produse în economie, nu suma de bani aflată efectiv la dispoziția statului. Două țări cu PIB-uri comparabile pot avea capacități bugetare foarte diferite, în funcție de nivelul colectării veniturilor, structura fiscală, economia subterană, costul datoriei publice și eficiența administrației.

De aceea, un reper mai direct pentru salarizarea publică ar putea fi reprezentat de veniturile bugetare nete disponibile, denumite în continuare, convențional, VBND.

Acesta ar fi un indicator nou, definit expres prin lege, nu un indicator contabil care există în prezent sub această denumire.

În forma sa cea mai simplă:

VBND = veniturile bugetului general consolidat − costurile obligatorii ale datoriei publice

Prin datorie publică s-ar înțelege atât datoria internă, cât și cea externă. Legislația românească definește serviciul datoriei publice ca totalitatea ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor și celorlalte costuri aferente datoriei publice.

Totuși, pentru calculul VBND ar trebui făcută o distincție importantă. Rambursările de principal care sunt refinanțate prin emiterea unor noi titluri de stat nu ar trebui scăzute integral din veniturile disponibile, deoarece ele nu reprezintă o diminuare echivalentă a resurselor fiscale ale anului respectiv. Ar trebui scăzute dobânzile, comisioanele și celelalte costuri suportate efectiv din buget, precum și partea de principal achitată efectiv din resurse proprii.

Prin urmare, o definiție juridică mai riguroasă ar putea fi:

Veniturile bugetare nete disponibile reprezintă veniturile bugetului general consolidat estimate prudent pentru anul bugetar, diminuate cu cheltuielile aferente datoriei publice interne și externe suportate efectiv din veniturile bugetare, fără includerea principalului refinanțat prin noi împrumuturi.

Nu înseamnă că întreaga sumă astfel rezultată ar fi „liberă” în sens contabil. Statul are numeroase alte obligații, de la pensii și sănătate până la educație, apărare și investiții. Indicatorul ar avea însă alt rol: ar măsura baza financiară din care statul își poate repartiza cheltuielile, înainte de stabilirea priorităților bugetare ale anului respectiv.

Anvelopa salarială înaintea salariilor individuale

O viitoare lege a salarizării ar putea stabili mai întâi cât își poate permite România să cheltuiască, în ansamblu, pentru personalul plătit din fonduri publice.

De exemplu, legea ar putea prevedea că:

Anvelopa salarială publică anuală = P × VBND

unde P reprezintă procentul maxim din veniturile bugetare nete disponibile care poate fi destinat cheltuielilor de personal.

Valoarea exactă a procentului nu trebuie stabilită arbitrar. Ea ar trebui rezultată din simulări pe datele ultimilor ani, din necesarul de personal al serviciilor publice și din obligațiile fiscale asumate de România. Important este principiul: procentul ar fi stabil și cunoscut, iar suma disponibilă pentru salarii ar rezulta din situația financiară a țării.

Să presupunem, exclusiv ca exemplu, că procentul ar fi stabilit la 25%. Dacă VBND pentru anul următor ar fi de 600 miliarde lei, anvelopa maximă pentru cheltuielile de personal ar fi de 150 miliarde lei. Dacă VBND ar crește ulterior la 640 miliarde lei, anvelopa ar putea crește la 160 miliarde lei. Dacă ar scădea la 560 miliarde lei, anvelopa ar coborî la 140 miliarde lei.

Astfel, discuția despre salarizare ar începe de la întrebarea „cât își permite statul?”, nu de la întrebarea „cu cât majorăm salariile anul acesta?”.

Coeficientul anual de ajustare salarială

Odată stabilită anvelopa salarială, salariile prevăzute de grila națională nu ar trebui refăcute în fiecare an. Grila ar continua să exprime raporturile dintre profesii, responsabilități, niveluri de studii și funcții, iar valoarea efectivă a salariilor ar fi actualizată printr-un coeficient anual de ajustare salarială, pe care îl putem nota cu CAS.

Într-o variantă simplificată:

CAS brut = Anvelopa salarială disponibilă pentru anul următor / Anvelopa salarială de referință a anului curent

Dacă raportul este 1,04, salariile de referință ar putea crește cu 4%. Dacă raportul este 0,98, presiunea financiară ar indica necesitatea unei ajustări de 2%.

În calcul ar trebui, evident, luate în considerare și modificările numărului de angajați. Nu ar fi corect ca o reducere a personalului să producă automat o majorare echivalentă a tuturor salariilor sau ca angajarea justificată a unor noi profesori, medici ori polițiști să producă automat scăderea salariilor tuturor. Ministerul Finanțelor ar trebui să calculeze o masă salarială structurală de referință, corespunzătoare structurii de personal aprobate pentru anul următor.

De ce este necesar un mecanism de amortizare

Aplicarea mecanică a formulei de la un an la altul ar putea produce efecte nedorite. Veniturile statului pot scădea temporar într-o recesiune, pot crește excepțional într-un an sau pot fi supraestimate în prognoza bugetară. Salariul unei persoane nu poate fi transformat într-o variabilă care oscilează puternic în fiecare ianuarie.

De aceea, coeficientul anual ar trebui să utilizeze venituri bugetare nete disponibile ajustate, calculate ca medie pe trei ani:

VBND ajustat(t) = [VBND(t) + VBND(t−1) + VBND(t−2)] / 3

Pentru anul viitor, primul termen ar reprezenta o prognoză prudentă, iar ceilalți doi ar utiliza, pe cât posibil, date efective. Ar putea fi folosită și o medie ponderată, în care ultimul an să aibă o pondere mai mare.

În plus, legea ar putea introduce un coridor de variație. De exemplu, indiferent de rezultatul brut al formulei, coeficientul salarial anual nu ar putea conduce la o creștere mai mare de 5% și nici la o reducere mai mare de 3% într-un singur an:

0,97 ≤ CAS ≤ 1,05

Procentele sunt, desigur, doar illustrative.

Dacă situația financiară ar justifica o reducere teoretică de 9%, aceasta nu s-ar aplica integral într-un singur an. Ajustarea ar fi distribuită în timp. În sens invers, o creștere excepțională de 12% a resurselor nu ar produce imediat o majorare de 12% a tuturor salariilor, creând o cheltuială permanentă pe baza unui venit posibil temporar.

S-ar putea prevedea și o clauză de rezervă: o parte din creșterea anvelopei în anii foarte buni să nu fie transferată imediat salariilor, ci să constituie o rezervă pentru stabilizarea salarizării în anii slabi.

Am obține astfel un sistem care permite salariilor să urmeze situația financiară a țării, fără a transmite integral fiecărui angajat volatilitatea veniturilor bugetare.

Un avantaj esențial: interesul comun pentru creșterea veniturilor statului

Poate cel mai interesant efect al unui asemenea sistem nu este însă contabil, ci instituțional.

În prezent există relativ puține motive pentru care un angajat din sectorul public, privit strict prin prisma venitului său personal, să fie interesat de nivelul general al încasărilor bugetare. Salariul său este stabilit prin lege și prin decizii politice, iar legătura dintre eficiența generală a administrației și venitul individual este foarte îndepărtată.

Prin noul mecanism, această relație ar deveni vizibilă:

venituri bugetare mai mari → VBND mai mare → anvelopă salarială mai mare → posibilitatea creșterii salariilor.

Pentru prima dată ar exista un interes financiar comun, la nivelul întregului sector public, pentru creșterea sustenabilă a veniturilor statului.

Aceasta nu înseamnă că profesorul trebuie să devină colector de taxe sau că medicul trebuie judecat după încasările ANAF. Contribuția fiecărei categorii este diferită. Profesorul contribuie prin calitatea educației și formarea capitalului uman; medicul, prin menținerea populației active și reducerea costurilor sociale; administrația locală, prin atragerea investițiilor și dezvoltarea comunității; funcționarul care digitalizează o procedură, prin reducerea birocrației și a costurilor economice; inspectorul fiscal, prin îmbunătățirea conformării; specialiștii care gestionează fondurile europene, prin atragerea unor resurse suplimentare în economie.

Efectul important ar fi apariția unei solidarități de interes între contribuabil, economie și administrația publică.

Un sistem public mai eficient ar favoriza economia; o economie mai performantă și o colectare mai bună ar majora veniturile statului; iar o parte din această îmbunătățire s-ar întoarce, potrivit unei reguli cunoscute dinainte, către cei care lucrează în sectorul public.

În locul percepției potrivit căreia bugetarii și contribuabilii privați se află de o parte și de alta a bugetului, mecanismul ar crea un interes comun pentru lărgirea bazei din care sunt finanțate serviciile publice.

Ar putea apărea chiar o schimbare de cultură administrativă

Legătura dintre salarizare și resursele reale ale statului ar putea modifica și raportarea administrației la risipă, evaziune și ineficiență.

Un funcționar ar ști că pierderile importante de venituri, fraudele tolerate, procedurile inutile care descurajează activitatea economică sau proiectele europene pierdute nu sunt probleme abstracte ale Ministerului Finanțelor. Pe termen mediu, ele reduc baza din care este finanțată inclusiv propria sa instituție.

În același timp, fiecare creștere sustenabilă a colectării fără majorarea fiscalității, fiecare reducere a evaziunii, fiecare investiție care generează activitate economică și fiecare procedură administrativă care facilitează dezvoltarea sectorului privat ar contribui la creșterea aceleiași baze.

Aici ar putea fi unul dintre cele mai puternice efecte comportamentale ale reformei: statul ar înceta, într-o anumită măsură, să fie perceput de propriii angajați ca o sursă abstractă și nelimitată de bani.

Nu trebuie confundată performanța colectivă cu performanța individuală

Mecanismul nu ar trebui să înlocuiască evaluarea profesională și nici diferențierea salariilor în funcție de responsabilitate, calificare și performanță.

Legea-cadru nr. 153/2017 include deja printre principiile salarizării legalitatea, egalitatea, importanța socială a muncii, stimularea performanței, transparența și sustenabilitatea financiară. În mod expres, principiul sustenabilității financiare cere ca nivelul salarizării să respecte plafoanele cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat.

Propunerea de față nu contrazice acest principiu, ci încearcă să îl transforme într-un mecanism mai direct și mai transparent.

Grila salarială ar continua să stabilească raporturile dintre salarii. Evaluarea profesională ar putea stabili promovarea, gradațiile sau componentele de performanță. Noul coeficient ar stabili, în schimb, cât valorează financiar întreaga grilă într-un anumit an, în raport cu posibilitățile țării.

Cele trei lucruri trebuie separate.

Protejarea serviciilor publice în perioadele de criză

Există și un risc evident. Dacă veniturile bugetare se prăbușesc într-o recesiune, reducerea salariilor poate determina plecarea personalului tocmai când serviciile publice sunt foarte necesare. Un asemenea sistem nu trebuie construit ca o regulă automată și nemiloasă.

Pe lângă media multianuală și coridorul de variație, legea ar trebui să permită Parlamentului suspendarea temporară a ajustării negative în situații excepționale — recesiune severă, război, epidemii sau calamități — însă numai printr-o procedură transparentă și cu precizarea sursei de finanțare.

În același timp, excepția nu ar trebui transformată în regulă. Altfel, mecanismul și-ar pierde credibilitatea.

Predictibilitate pentru bugetari și disciplină pentru politicieni

Un avantaj important ar fi predictibilitatea. Angajații statului ar cunoaște formula după care poate evolua salariul lor. Guvernul și Parlamentul ar avea mai puțină libertate de a acorda creșteri salariale fără o bază financiară corespunzătoare, iar majorările din anii electorali ar deveni mai dificil de acordat în afara posibilităților reale ale bugetului.

Legea ar muta astfel o parte a politicii salariale din zona negocierii politice anuale în zona unei reguli fiscale permanente și verificabile.

Este relevant că legislația fiscal-bugetară actuală prevede deja plafoane multianuale privind soldul bugetar, cheltuielile de personal, datoria publică și alte elemente ale bugetului. Legea responsabilității fiscal-bugetare cere explicit includerea cheltuielilor de personal, exprimate ca pondere din PIB, în cadrul fiscal-bugetar. Prin urmare, introducerea unei formule suplimentare de sustenabilitate salarială nu ar porni de la zero; ea ar modifica natura reperului utilizat.

Un posibil model

În forma sa sintetică, mecanismul propus ar putea funcționa astfel:

1. Ministerul Finanțelor determină anual veniturile bugetare nete disponibile pentru următorul exercițiu bugetar, după o metodologie stabilită prin lege și supusă verificării Consiliului Fiscal.
2. Pentru evitarea fluctuațiilor conjuncturale se calculează VBND ajustat, utilizând o medie pe trei ani.
3. Legea stabilește procentul maxim din VBND ajustat care poate constitui anvelopa cheltuielilor de personal.
4. Se determină masa salarială de referință necesară structurii de personal aprobate.
5. Din raportul dintre anvelopa disponibilă și masa salarială de referință rezultă coeficientul anual de ajustare salarială.
6. Coeficientul este limitat printr-un coridor anual, de exemplu între −3% și +5%, iar diferențele mai mari sunt distribuite pe anii următori.
7. Grila de salarizare, raporturile dintre funcții și criteriile de performanță rămân stabilite distinct prin lege.

Formula nu ar trebui să devină atât de complicată încât cetățeanul sau angajatul public să nu o poată înțelege. Unul dintre avantajele sistemului ar trebui să fie tocmai transparența: în fiecare toamnă, odată cu proiectul de buget, Ministerul Finanțelor ar putea publica VBND, anvelopa salarială rezultată și coeficientul de ajustare pentru anul următor.

De la „cât cerem?” la „cât producem și cât ne permitem?”

O asemenea reformă ar modifica filozofia salarizării publice.

Întrebarea centrală nu ar mai fi doar cât ar trebui să câștige un profesor, un medic, un polițist sau un funcționar — problemă care rămâne, desigur, esențială pentru construcția grilei. Ar apărea înaintea ei o altă întrebare:

Ce volum total al salarizării își poate permite în mod sustenabil România?

O țară care încasează mai mult, își administrează mai bine resursele, își reduce costul datoriei și își dezvoltă economia ar putea să își plătească mai bine angajații publici. O țară care acumulează deficite și datorii nu ar putea majora la nesfârșit cheltuielile permanente prin simpla asumare de noi obligații.

Iar poate cea mai importantă schimbare ar fi una de perspectivă. Prin legarea unei părți esențiale a salarizării publice de veniturile bugetare nete disponibile, cei care lucrează pentru stat ar deveni beneficiari direcți ai unei administrații mai eficiente și ai unei economii care funcționează mai bine.

Interesul contribuabilului pentru un stat eficient și interesul angajatului public pentru un salariu mai bun nu ar mai trebui privite ca interese opuse.

Într-un asemenea sistem, ele ar deveni, în bună măsură, același interes.

Aveți dreptate. Pentru credibilitate, aș pune sursele direct în anexă, cu legături explicite, și aș preciza pentru fiecare an documentul din care provin cifrele. Am observat și o mică diferență între raportările MF privind ponderea din PIB în 2024, pe care am semnalat-o într-o notă.

Anexă – Raportarea cheltuielilor de personal la veniturile bugetare nete disponibile

Pentru evaluarea mecanismului propus este utilă compararea indicatorului folosit în prezent — cheltuielile de personal ca procent din PIB — cu ponderea acelorași cheltuieli în veniturile efectiv încasate de stat.

În acest scop poate fi definit convențional un indicator nou, Venituri Bugetare Nete Disponibile (VBND):

VBND = veniturile totale ale bugetului general consolidat − cheltuielile cu dobânzile datoriei publice.

VBND nu este în prezent un indicator oficial al Ministerului Finanțelor, ci un indicator propus pentru mecanismul de salarizare analizat. Rambursările principalului datoriei refinanțate prin noi împrumuturi nu sunt scăzute, deoarece acestea nu reprezintă în aceeași măsură o diminuare a resurselor proprii ale statului.

Poate fi utilizată și o variantă mai restrictivă:

VBND strict = venituri totale − dobânzi − fonduri provenite de la Uniunea Europeană,

pornind de la ideea că o parte importantă a fondurilor europene are destinații prestabilite și nu poate fi utilizată liber pentru finanțarea cheltuielilor salariale.

Datele pentru anul 2024

Potrivit Execuției bugetului general consolidat la 31 decembrie 2024, publicată de Ministerul Finanțelor:

• veniturile totale au fost de 574,60 miliarde lei;
• cheltuielile de personal au fost de 164,60 miliarde lei;
• cheltuielile cu dobânzile au fost de 36,28 miliarde lei;
• sumele rambursate de Uniunea Europeană și donațiile au fost de 42,62 miliarde lei;
• cheltuielile de personal au reprezentat 9,3% din PIB. (Ministerul Finanțelor)

Sursa primară: Ministerul Finanțelor, Execuția bugetului general consolidat – 31 decembrie 2024.
Documentul oficial al Ministerului Finanțelor – execuția bugetară 2024

Pe baza acestor date rezultă:

• cheltuieli de personal / venituri totale = 28,65%;
• VBND = 574,60 − 36,28 = 538,32 miliarde lei;
• cheltuieli de personal / VBND = 30,58%;
• VBND strict = 574,60 − 36,28 − 42,62 = 495,70 miliarde lei;
• cheltuieli de personal / VBND strict = 33,21%.

Datele pentru anul 2025

Conform comunicatului Ministerului Finanțelor privind execuția bugetului general consolidat în 2025:

• veniturile totale au fost de 662,70 miliarde lei;
• cheltuielile de personal au fost de 167,72 miliarde lei;
• cheltuielile cu dobânzile au fost de 50,50 miliarde lei;
• sumele primite de la Uniunea Europeană au fost de 75,9 miliarde lei;
• cheltuielile de personal au reprezentat 8,78% din PIB. (AGERPRES)

Sursa: Ministerul Finanțelor, Execuția bugetului general consolidat în anul 2025, comunicat din 27 ianuarie 2026, publicat integral de AGERPRES.
Comunicatul Ministerului Finanțelor privind execuția bugetară 2025

Rezultă:

• cheltuieli de personal / venituri totale = 25,31%;
• VBND = 662,70 − 50,50 = 612,20 miliarde lei;
• cheltuieli de personal / VBND = 27,40%;
• VBND strict = 662,70 − 50,50 − 75,90 = 536,30 miliarde lei;
• cheltuieli de personal / VBND strict = 31,27%.

Comparația 2024–2025

Indicator	2024	2025
Cheltuieli de personal / PIB	9,3%	8,78%
Cheltuieli de personal / venituri totale	28,65%	25,31%
Cheltuieli de personal / VBND	30,58%	27,40%
Cheltuieli de personal / VBND strict	33,21%	31,27%

Sursa datelor de bază: Ministerul Finanțelor. Procentele raportate la venituri, VBND și VBND strict: calcule proprii pe baza datelor oficiale.

Notă: documentul de execuție pentru 2024 publicat la începutul anului 2025 indică o pondere a cheltuielilor de personal de 9,3% din PIB. Comunicatul Ministerului Finanțelor privind execuția pe 2025 menționează ulterior, retrospectiv, valoarea de 9,36% pentru 2024, probabil ca urmare a actualizării valorii PIB utilizate la calcul. Pentru consecvență, tabelul utilizează valoarea de 9,3% publicată în documentul de execuție aferent anului 2024. (News.ro)

Date preliminare pentru primul semestru al anului 2026

Potrivit datelor Ministerului Finanțelor pentru perioada 1 ianuarie–30 iunie 2026:

• veniturile totale au fost de 342,52 miliarde lei;
• cheltuielile de personal au fost de 82,11 miliarde lei;
• cheltuielile cu dobânzile au fost de 29,37 miliarde lei;
• sumele rambursate de Uniunea Europeană și donațiile au fost de 30,29 miliarde lei;
• cheltuielile de personal au reprezentat 4% din PIB-ul anual estimat, valoare care nu este direct comparabilă cu procentele pentru anii întregi 2024 și 2025. (AGERPRES)

Sursa: Ministerul Finanțelor, execuția bugetului general consolidat la 30 iunie 2026, date publicate la 24 iulie 2026 și preluate de AGERPRES.
Execuția bugetară la 30 iunie 2026 – datele Ministerului Finanțelor

Pe baza acestor date rezultă:

• cheltuieli de personal / venituri totale = 23,97%;
• cheltuieli de personal / VBND = 26,22%;
• cheltuieli de personal / VBND strict = 29,03%.

Fiind vorba numai despre primele șase luni ale anului, aceste valori trebuie considerate orientative și nu trebuie comparate mecanic cu execuțiile anuale din 2024 și 2025.

Concluzie preliminară

Datele oficiale arată că perspectiva se modifică semnificativ în funcție de baza de raportare. Cheltuielile de personal reprezintă aproximativ 9% din PIB, dar aproximativ un sfert până la o treime din resursele bugetare relevante:

• 30,58% din VBND în 2024 și 27,40% în 2025;
• respectiv 33,21% și 31,27%, dacă se utilizează varianta mai restrictivă VBND strict.

Rezultatele oferă un prim argument empiric pentru ideea că un nivel de referință în jurul valorii de 30% din veniturile bugetare nete disponibile ar putea constitui punctul de plecare pentru proiectarea unui mecanism de salarizare. Acesta nu trebuie însă transformat într-un prag legal înainte de testarea formulei pe o serie istorică mai lungă, de preferință de cel puțin 10 ani.

O asemenea analiză ar permite stabilirea unui procent structural realist și, mai ales, calibrarea coeficientului anual de ajustare salarială și a mecanismului de amortizare, astfel încât salariile să beneficieze de creșterea sustenabilă a veniturilor statului fără a fi expuse unor fluctuații excesive de la un an la altul.

În această formă, cititorul poate verifica imediat fiecare set de cifre la sursă, iar distincția dintre datele Ministerului Finanțelor și calculele noastre este explicită. Cred că aceasta este mult mai potrivită pentru publicarea alături de articol.

 

Nota: acest articol a fost scris cu ajutorul AI, după o discuție de o noapte cu aceasta, pornind de la o idee a mea ca salariile bugetare să fie în concordanță cu veniturile reale nete ale statului.